URBAN PLANNING AND POPULAR PARTICIPATION: Pedreira Prado Lopes at the forefront of urban policies in villages and slums
Artigo publicado originalmente na revista Indisciplinar nº 10 em: https://periodicos.ufmg.br/index.php/indisciplinar/issue/view/1276
OLIVEIRA, Susan[1]; CHAGAS, Anderson[2]
RESUMO
O presente artigo faz parte de investigações em processo acerca do Orçamento Participativo (OP) em Belo Horizonte e de experiências de extensão desenvolvidas pelo grupo de pesquisa Indisciplinar na favela Pedreira Prado Lopes (PPL), localizada na cidade em questão. Neste estudo, propõe-se investigar o planejamento urbano participativo em vilas e favelas no Brasil, tendo como foco as experiências precursoras da favela PPL por meio do OP, introduzido no município durante a gestão democrática de Patrus Ananias/Partido dos Trabalhadores (PT), em 1993. Para isso, faz-se um breve resgate histórico na evolução das políticas urbanas brasileiras e da mobilização social entre 1970 e 1990, conduzida pelo Movimento Nacional de Reforma Urbana (MNRU), que foi essencial para a conquista dos artigos acerca da função social da cidade e da propriedade na atual constituição federal.
Palavras-chaves: Pedreira Prado Lopes; urbanização; favela; participação popular; orçamento participativo.
ABSTRACT
This article is part of investigations in process about the Participatory Budgeting (OP) in Belo Horizonte and extension experiences developed by the research group Indisciplinar in the Pedreira Prado Lopes (PPL) favela, located in the city in question. In this study, it is proposed to investigate participatory urban planning in villages and favelas in Brazil, focusing on the PPL favela’s precursor experiences through the OP, introduced in the municipality during the democratic management of Patrus Ananias/Partido dos Trabalhadores (PT) in 1993. For this, a brief historical rescue is made in the evolution of Brazilian urban policies and in the social mobilization between 1970 and 1990, conducted by the National Movement of Urban Reform (MNRU), which was essential for the achievement of articles on the social function of the city and property in the current federal constitution.
Key words: Pedreira Prado Lopes; urbanization; shanty town; popular participation; participatory budgeting.
Introdução
Este artigo faz parte de uma série de estudos relacionados ao território da favela Pedreira Prado Lopes (PPL), localizada em Belo Horizonte/MG, que vêm sendo realizados pelo Grupo de Pesquisa indisciplinar[3] por meio do Método Cartográfico Indisciplinar[4], nas pesquisas Territórios Populares (TP)[5] e Cartografia da Percepção Popular do Orçamento Participativo (OP) em Belo Horizonte (BH)[6]. Também, nos projetos de extensão Urbanismo Biopolítico[7] e Geopolítica e Cidades – ambos projetos de extensão pertencentes ao programa de extensão IndLab e nos debates do Grupo de Estudos (GE) Lagoinha[8] e no Trabalho de Conclusão de Curso da pesquisadora co-autora deste artigo Susan Oliveira.
No Brasil, a conquista dos instrumentos legais para a atuação no solo urbano e as políticas públicas participativas imbricadas nesse mesmo tema, estão diretamente ligadas à luta pela reforma urbana e sua unidade popular. Esse movimento composto por diversas entidades da sociedade civil[9], garantiu a criação dos artigos 182 e 183 no II Capítulo – Da Política Urbana – na Constituição Federal de 1988[10], que tratam sobre a função social da propriedade e lei do usucapião, regulamentados posteriormente pelo Estatuto da Cidade[11] em 2001.
A atual investigação busca evidenciar o pioneirismo da PPL na aplicação das políticas de urbanização e habitação de interesse social em vilas e favelas em Belo Horizonte, especificamente as conquistadas durante a década de 1990 e início dos anos 2000 via Orçamento Participativo (OP)[12], bem como a participação popular na condução de tais questões. Para isso, faz-se uma breve análise transescalar e histórica acerca da pauta urbana relacionada a aglomerados subnormais[13] e participação em políticas públicas para cidades inclusivas no Brasil, identificando os debates e lutas que antecederam as práticas de OP na PPL e que colaboraram para sua efetivação.
Planejamento urbano para quem?
O planejamento urbano brasileiro tem sua origem nos primeiros anos do período industrial e republicano, sob o discurso de embelezamento e melhoramento (VILLAÇA, 1999). Segundo Maricato (1999), esses planos foram fundamentados no modelo urbanístico europeu e implantaram bases para o aparato fundiário e imobiliário nas grandes cidades brasileiras, que corroboraram para um urbanismo modernista segregador. Nos centros das cidades – onde residia a classe dominante -, se desenvolveu grandes obras sanitárias, viárias e paisagísticas, as quais expulsaram a população pobre dessas regiões. A exclusão do mercado imobiliário formal, obrigou essas pessoas a ocuparem as regiões desabastecida de infraestrutura urbana[14] (morros, regiões periféricas) e distantes da cidade planejada.
A partir de 1930[15] a industrialização do país se intensificou e com ela também o crescimento dos centros urbanos. Em virtude de políticas desenvolvimentistas dadas pelo fortalecimento do Estado desde a Era Vargas até o governo de João Goulart, Ferreira (2005) aborda que houve um grande fluxo de trabalhadores do campo e imigrantes para os centros urbanos, intensificando o problema habitacional já existente. Nas metrópoles[16], não nem havia moradias, nem planejamento, nem políticas públicas suficientemente preparadas para abrigar de forma digna toda a massa operária recém chegada.
Nesse mesmo momento histórico, o Estado de Bem-Estar Social na Europa pós-guerra expandia o crescimento do capitalismo internacional e, com isso, muitas multinacionais se inseriram no país. Na lógica da cidade-eficiente, o planejamento urbano passou a ser substituído pela funcionalidade, técnica e ciência nas metrópoles. Se consolidaram sob o ideal modernista/ funcionalista, segundo Maricato (2000a), inserindo padrões que não condiziam com a realidade latinoamericana, o que contribuiu para modernização incompleta ou excludente da urbe brasileira.
A cidade legal, assistida e regulamentada pelo Estado, se restringia às regiões ocupadas pela classe social dominante, enquanto a ilegal, escassa de planejamento, estrutura e ignorada pelo mercado imobiliário restrito, crescia nas periferias (MARICATO, 2000a). Os precários aparatos públicos legais de infraestrutura urbana em conjunto com política de remoção, tornaram as metrópoles socioespacialmente desiguais, com inchamento das favelas autoconstruídas desprovidas de serviços essenciais. Essa situação suscitou greves e mobilizações populares por melhores condições de vida e trabalho.
Durante o regime militar, a Política Nacional de Desenvolvimento Urbano (PNDU) ampliou a malha urbana do país. Em relação à habitação, por meio do Sistema Financeiro da Habitação (SFH) e do Banco Nacional de Habitação (BNH), foram construídos milhares de conjuntos habitacionais, no entanto em locais desprovidos de serviços básicos – saneamento, transporte público, escolas, hospitais, creches, emprego, coleta de lixo, etc.[17]
Apesar da construção de 4,8 milhões de moradias pelo sistema SFH/ BNH, a desigualdade socioespacial se acentuou. Vultosos investimentos se concentraram em áreas centrais das cidades verticalizando-as e contribuindo para o aumento especulativo do solo, ao mesmo tempo em que as habitações sociais[18] foram construídas em regiões de infraestrutura urbana precária e não atendiam a população com renda inferior a cinco salários mínimos. Ainda, segundo Maricato (1999), a distribuição de muitas moradias sociais ocorreu de forma clientelista[19], favorecendo a exclusão da cidade normatizada.
Redemocratização do país, reforma urbana e políticas participativas
O processo brasileiro de industrialização e urbanização criou um arcabouço legal segregacionista, gerando desigualdades e insatisfação social que culminaram na organização de forças progressistas que iniciaram a luta pela reforma urbana nas décadas de 1950 e 1960[20]. Segundo Bonduki (2018), em 1963 ocorreu o Seminário de Habitação e Reforma Urbana (SHRU)[21], organizado pelo pelo Instituto de Arquitetos do Brasil (IAB) e pelo Instituto de Previdência e Aposentadoria dos Servidores do Estado (Ipase)[22], com o objetivo de criar instrumentos de regulamentação do solo para delimitarem o crescimento urbano e o controle do mercado imobiliário, inserindo a pauta urbana nas reformas de base.
Após o golpe militar de 1964, se estabeleceu um cenário de autoritarismo político, dissolveram-se organizações civis que reivindicavam reformas sociais, inclusive urbanas, e se estabeleceu um urbanismo funcionalista tecnocrático e centralizador (FERREIRA, 2003)[23]. Com a reabertura política no final dos anos 1970, as articulações sociais ganharam maior visibilidade e relevância política[24]. Os movimentos populares retomaram pauta da reforma urbana[25] com a defesa de reestruturar as políticas de regularização dos loteamentos ilegais, infraestrutura e equipamentos urbanos.
Nesse cenário de exigência social por liberdade política e democratização do acesso à terra urbana e habitação, em 1985 se origina o Movimento Nacional pela Reforma Urbana (MNRU). Com o fim da ditadura militar, o MNRU se expandiu nacionalmente, e sua composição heterogênea foi fundamental para a articulação popular durante a Constituinte. Conforme Júnior e Uzzo (2015), a principal bandeira do movimento era a defesa do direito à cidade, caracterizado por: (i) cumprimento da função social da cidade; (ii) políticas democráticas e participativas nas gestões das cidades; (iii) garantia de justiça social e qualidade de vida digna a toda a população; (vi) estabelecimento da função social da propriedade; e (v) criação do usucapião urbano e coletivo[26].
No sentido prático ligado ao planejamento urbano, as entidades envolvidas no MNRU[27] promoveram a Emenda Constitucional de Iniciativa Popular pela Reforma Urbana, que definiu “instrumentos urbanísticos de controle fundiário e de participação democrática na gestão urbana” (MARICATO, 2000a, p.145). A Emenda foi assinada por 130.000 eleitores brasileiros e teve como principal conquista a inclusão dos dos artigos 182 e 183 no capítulo de reforma urbana na Constituição Federal, estabelecendo a função social da propriedade a partir de ferramentas que controlem a produção do espaço urbano (FERREIRA, 2005)[28].
Após a Constituinte, foi criado o Fórum Nacional de Reforma Urbana (FNRU)[29] para pressionar o Congresso Nacional para regulamentar os artigos urbanísticos na Constituição. Foram 13 anos de negociações contra setores imobiliários conservadores para a aprovação da Lei Federal 10.257, que regulariza os instrumentos urbanísticos pelo Estatuto da Cidade[30]. A pauta do direito à cidade e participação foi o tema da Conferência Mundial Sobre os Assentamentos Humanos – Habitat II[31], ocorrida em 1996, posteriormente à Conferência das Nações Unidas sobre o Meio Ambiente e o Desenvolvimento, conhecida como ECO-92[32].
Ainda na década de 1990, ocorre a introdução do modelo neoliberal hegemônico no país, o que Dagnino (2004) chama de confluência perversa[33]. Em meio às históricas conquistas mencionadas, a entrada das políticas neoliberais nos processos de participação impõe uma controvérsia entre o Estado regulador do espaço urbano e o não-intervencionismo econômico e político estatal como forma de incentivar a competitividade entre as cidades e facilitar a entrada do país do “Primeiro Mundo” (FERREIRA, 2004). Mesmo com diversas experiências municipais democráticas[34], principalmente conduzidas por gestões do PT[35], a política nacional conduzida pelo ex-presidente Fernando Henrique Cardoso seguia o ideal de globalização. O plano de governo seguia as medidas recomendadas pelo Consenso de Washington[36], englobando tanto a liberdade de mercado quanto o desmonte do Estado, o que gerou mais concentração de renda e o crescimento da exclusão socioespacial[37]. Diferentemente disso, durante o primeiro mandato do ex-presidente Luiz Inácio Lula da Silva/ Partido dos Trabalhadores (PT), é criado o Ministério das Cidades e o Conselho das Cidades – ligação direta com a histórica luta pela reforma urbana -, legitimando a atuação da sociedade civil na gestão pública em escala nacional.
Belo Horizonte: mobilização social e planejamento urbano em vilas e favelas
Encomendada pela elite da região como a nova capital do estado de Minas Gerais, Belo Horizonte (BH) não considerou em seu planejamento a moradia para trabalhadores de baixas classes sociais (GUIMARÃES, 1992)[38]. Como resultado, paralelamente à inauguração da cidade surgiram as primeiras favelas, as quais passaram por diversas intervenções ao longo do tempo que fragmentaram sua estrutura socioespacial por desconsiderarem suas especificidades.
Com o processo de industrialização no século XX e a chegada de trabalhadores e imigrantes à capital, os assentamentos informais se expandiram[1] em virtude da urbanização formalista e segregadora que visava manter longe do centro urbano e, da cidade formal, essa parcela da população via políticas de remocionistas, como as executadas sob a Coordenação de Habitação de Interesse Social de Belo Horizonte (Chisbel)[39]. As condições desiguais geraram insatisfação popular, então a partir da década de 1950 surgiram diversas associações comunitárias e movimentos sociais, como a Federação dos Trabalhadores Favelados de Belo Horizonte (FTFBH)[40], que reivindicavam melhores condições de vida e lutavam por uma cidade mais justa.
Durante o regime militar, essas organizações populares foram desmobilizadas, retomando suas atividades somente no final dos anos 1970 sob um movimento mais estruturado com o apoio da Pastoral da Favela (PF) – ligada à Teologia da Libertação[41] -, que atuava nas favelas por meio das Comunidades Eclesiais de Base (CEBs)[42]. Nesse momento, importantes atores da luta por direitos e qualidade de vida da população de baixa renda foram originados, como a Federação das Associações de Bairros, Vilas e Favelas (FAMOB) e a União dos Trabalhadores da Periferia (UTP)[43] (CONTI, 2004).
Em resposta às mobilizações populares e à necessidade de introdução de posturas democráticas institucionais criou-se em 1979, a nível estadual, o Programa de Desenvolvimento de Comunidades (PRODECOM)[44]. Bedê (2005) relembra que, a partir do PRODECOM, as favelas passaram a ser reconhecidas como parte do tecido urbano, substituindo a abordagem estatal remocionista pela urbanização[45]. Além de planos de urbanização em vilas e favelas, esse programa também estabeleceu e participação popular na gestão pública[46].
A partir da década de 1980 os programas estaduais foram descentralizados e ficou à cargo dos municípios a responsabilidade do planejamento urbano para assentamentos irregulares. Em 1984 foi regulamentada a lei municipal que instituiu o Programa Municipal de Regularização de Favelas (PROFAVELA)[47] e incorporou mais de 120 favelas ao zoneamento de Belo Horizonte com parâmetros definidos por meio do Setor Especial 4 (SE-4). O PROFAVELA tinha como objetivo a urbanização e regularização jurídica das favelas desvinculado de obras urbanísticas integradas, tal qual o PRODECOM, atuando de forma pontual nas comunidades por meio do órgão responsável pelas políticas de urbanização em BH, a Companhia Urbanizadora e de Habitação de Belo Horizonte (URBEL)[48]. Ainda, Conti (2004) aborda que as obras desenvolvidas pelo PROFAVELA contaram com o apoio de ONGs internacionais[49].
Mesmo após o PRODECOM e PROFAVELA, 20% da população belo-horizontina vivia em mais de 170 vilas e favelas em 1993 (PBH, 2000). Nesse contexto e mesmo período temporal, o cenário administrativo da capital sofreu significativa mudança na tentativa de implementar políticas que atendessem de forma mais efetiva a população de baixa renda. Nacionalmente, se iniciava um processo de democratização da esfera pública a partir da Constituição de 1988, e em BH isso se consolidou a partir da vitória de Patrus Ananias/PT – Frente BH Popular[50] – na eleição de 1992 para prefeito municipal. A gestão de Patrus introduziu políticas democráticas e participativas no município, as quais foram direcionadas para atender principalmente as camadas populares via políticas urbanísticas e habitacionais de gestão compartilhada[51].
No país a década de 1990 foi marcada por gestões municipais democráticas vinculadas à partidos de esquerda, majoritariamente ligados ao PT[52]. Em BH, esse movimento ampliou os espaços de participação popular na criação de novos fóruns institucionais e desenvolveram iniciativas de democratização do planejamento urbano, como o Orçamento Participativo (OP)[53]. Para Avritzer (2008), o OP é compreendido por um desenho participativo “de baixo para cima”[54] e é um instrumento de co-responsabilidade na gestão a nível local que permite a discussão pública entre a sociedade civil e o Estado na aplicação de uma parte dos recursos orçamentários municipais. Isso pode se dar de duas formas: uma direta e outra representativa (por meio da eleição de delegados ou conselheiros).
Figura 01: Patrus em assembleia do OP[55].
Fonte: autoria própria.
Com a consolidação da URBEL[56] para atuar na intervenção urbanística e na execução de loteamentos e conjuntos habitacionais de interesse social em aglomerados informais, revelou-se a necessidade da criação de novos dispositivos de planejamento urbano. Dessa forma, criou-se o Plano Global Específico (PGE)[57], instrumento que permite compreender os territórios de atuação por meio de um diagnóstico técnico construído com a participação e mobilização dos moradores.
Em 1997, se instituiu a obrigatoriedade da elaboração do PGE para as intervenções urbanísticas em vilas e favelas via Orçamento Participativo [58], em obras de: habitação, infraestrutura, empreendimentos e serviços urbanos (CONTI, 2004). Diante disso, a comunidade precisava se mobilizar para dois momentos: (i) primeiro para conquistar os recursos orçamentários para a elaboração do PGE e, consecutivamente (ii) para a execução das obras previstas no Plano. Além disso, para implementação do OP também foi criada outra ferramenta para aprimorar o processamento das demandas em cada território, o Índice de Qualidade de Vida Urbana de Belo Horizonte (IQVU-BH)[59], que quantifica os serviços urbanos existentes por Unidades de Planejamento (UPs)[60].
Pedreira Prado Lopes na vanguarda do planejamento urbano participativo em vilas e favelas
Surgida no início do século XX, a Pedreira Prado Lopes (PPL) é uma das primeiras favelas de Belo Horizonte e permanece r-existindo atualmente (GUIMARÃES, 1992). Seguindo o conceito de r-existência de Santos, Silva, Ribeiro e Silva (2018), a comunidade da PPL se perpetua no território e reafirma suas formas de ser e de existir, apesar das adversidades impostas pelas disputas territoriais e influência do poder dominante no local. Está localizada na região Noroeste de BH, próxima ao centro da cidade planejada[61], demarcada física, social e simbolicamente pela Av. do Contorno, e sua ocupação se deu em função da construção da nova capital mineira, com a fixação de famílias do interior do país que vieram em busca de melhores condições de vida e trabalho.
Figura 02: localização da PPL em BH.
Fonte: autoria própria.
A exclusão urbanística reproduz censos subdimensionados em relação à realidade das favelas e dificulta o reconhecimento e o acesso à posse da terra e condições dignas de moradia. Conforme Silva (2018), o estigma da marginalização, periferização e ilegalidade associado às favelas se relaciona à lógica de planos urbanos que seguem condições predeterminadas de dominação e perpetuam o racismo devido à cor de pele, via segregação espacial e subjetiva. Segundo a autora, os dados do IBGE comprovam que no Brasil as áreas onde se concentram a população negra são, também, as mesmas em que estão presentes as menores rendas econômicas. Na PPL, os estigmas mencionados se relacionam diretamente à desigualdade social, precária distribuição de renda e segregação espacial presente em sua trajetória.
Dentro dessa perspectiva, a PPL, assim como outras favelas da cidade, sofreu diversas intervenções que modificaram sua configuração socioespacial ao longo de sua trajetória[62]. Dois grandes empreendimentos que marcam o início de ações remocionistas nessa comunidade são: a abertura da Av. Antônio Carlos, em 1940, e a inauguração do Instituto de Aposentadorias e Pensões dos Industriários (IAPI)[63], em 1944. Segundo Ferrari (2009), essas obras seguiram conceito modernista de embelezamento e desenvolvimento viário para conectar o centro à região da Pampulha, e transferiram de maneira forçada e violenta muitas famílias da PPL[64], obrigando-as a: ou subir o morro e fixar suas moradias na parte mais íngreme do local junto à pedreira[65], ou ir morar na periferia da cidade, distante de serviços e infraestrutura urbana. Abaixo uma imagem contendo trechos da Linha do Tempo da PPL (sob o Método Cartográfico Indisciplinar[66]) com momentos importantes da urbanização de BH e seus impactos nessa favela:
Figura 03: abertura da Avenida Antônio Carlos. Figura 04: Conjunto Habitacional IAPI.
Fonte figuras 03 e 04: Linha do Tempo PPL, Plataforma Urbanismo Biopolítico[67].
A proximidade da PPL à região central do município e a serviços incentivaram – e ainda o fazem – os moradores a permanecerem em seu território de origem[68], apesar dessas investidas do poder dominante na favela em questão. No entanto, tal permanência é marcada pela disputa do solo urbano, em que a comunidade r-existe contra as políticas urbanas remocionistas e excludentes ligadas ao mercado imobiliário – urbanismo segregador -, e a favor de melhores indenizações, infraestrutura urbana e habitacional, e regularização fundiária. Esse processo local se consolida fundamentado na organização social e engajamento político da comunidade da PPL[69], conforme abordam Oliveira, Bitencourt, Nasser e Rena (2019), e se apoia na luta nacional pela reforma urbana, evidenciada pelo SHRU[70], MNRU[71] e FNRU[72] e no avanço institucional do debate sobre a urbanização da sociedade brasileira (conforme explanado nos tópicos 2 e 3 deste artigo).
Partindo dessa ideia, a expressão mais autêntica de r-existência no território da Pedreira se configura pelo seu tecido social, dada por diversas associações comunitárias e antigos moradores locais. Alguns desses atores foram essenciais na luta pela reforma urbana e por políticas públicas participativas e democráticas em Belo Horizonte e na comunidade, como, por exemplo: (i) a União Defesa Coletiva (UDC), em 1956; (ii) a União Prado Lopes[73] e a União e Trabalhadores de Periferia (UTP)[74], originadas da UDC e da FTFBH[75], respectivamente, em 1970; (iii) a Pastoral da Favela[76], entre os anos 1980 e 1990; e lideranças comunitárias[77] ativas até hoje. Essa organização social também foi fundamental no acompanhamento das obras e planos urbanos conquistados nos Orçamentos Participativos e na consolidação do sentimento de pertencimento da comunidade[78].
Conforme já abordado, as demandas do SHRU, MNRU e Habitat II[79], com bases estabelecidas antes do período da ditadura militar, geraram como fruto o Estatuto da Cidade (2001), que estabeleceu a gestão democrática na agenda da Política Urbana a nível municipal por meio de instrumentos urbanísticos e de decisão orçamentária participativa. Nesse sentido, as gestões municipais progressistas em BH, possibilitaram o pioneirismo da PPL na aplicação de políticas urbanas e habitacionais democráticas e participativas no município. O forte caráter organizativo e político de seus moradores possibilitou a conquista no território de importantes e pioneiras obras urbanas em assentamentos informais via Orçamento Participativo, como o primeiro conjunto habitacional de interesse social, o Araribá, no OP/1994, e o primeiro plano urbano integrado, o PGE[80], no OP/1997. A PPL também conquistou mais oito OPs[81]: centro de saúde (OP/1995), escola profissionalizante (OP/1996), obras previstas no PGE (OPs 1998, 1999/2000 e 2001/2002 e 2003/2004) – praças comunitárias, conjuntos habitacionais e urbanização (abertura e alargamento de vias, iluminação e saneamento).
A participação popular no processo de elaboração, gestão e execução desses empreendimentos foi vitoriosa para a população de baixa renda se comparada aos planos urbanos formalistas e tecnocráticos[82]. Os projetos implementados pelo OP colaboraram na melhoria da qualidade de vida da PPL mediante ao aumento da cidadania no acesso a serviços, equipamentos e infraestrutura urbana. No entanto, há controvérsias em relação à efetividade e forma como as obras e a sua condução foram desenvolvidas na PPL. Mello e Da Costa (2016) destacam que essa favela teve um nível médio de investimento e baixo de atendimento, tendo sido aplicados apenas 19,2% dos recursos previstos nos OPs aprovados. Ainda, as obras previstas no PGE atrasaram mais de oito anos para iniciarem, principalmente pelo grande número de reassentamentos requeridos[83]. Unido isso, a maneira como as obras[84], as remoções e os reassentamentos[85] foram executados geram questionamentos quanto à efetividade democrática e cidadã desse processo, evidenciando a necessidade do poder público reconhecer as dinâmicas sociais e especificidades do local em que se insere. Sobre isso Maricato (2003) aborda:
“A saída do poder público do local após as obras pode acarretar um retorno ao clima de “terra de ninguém” ou “faroeste”, com depredação das construções, ocupação de vias e áreas públicas, amontoamento de lixo, entre outras conseqüências decorrentes da ausência da regulação das relações sociais e do espaço, que é atribuição do Estado. (…) a urbanização de favelas implica na manutenção e na presença do poder público como em qualquer outro bairro da cidade para sua sustentabilidade.” MARICATO, 2003, p.6
Mesmo com ressalvas em relação à condução das obras de urbanização e construções dos conjuntos habitacionais na PPL, divididas em onze etapas no PGE[86], a maioria dos empreendimentos previstos foram executados. Esse processo foi possível em grande parte graças às conquistas de oito edições do OP, os quais viabilizaram a gestão orçamentária compartilhada na condução dos projetos para a comunidade, mas não só. Segundo lideranças da PPL[87], muitas edições do OP precisariam ser obtidas para se alcançar a verba prevista no PGE, então a continuidade nas operações foi possível com a implementação do Programa Vila Viva[88] na PPL pela Companhia Urbanizadora de Belo Horizonte (URBEL) e Superintendência de Desenvolvimento da Capital (SUDECAP), com investimentos para a reformulação urbanística da comunidade, construção de unidades habitacionais, reassentamento de famílias e requalificação do sistema viário, provenientes do Plano de Aceleração do Crescimento (PAC) em 2008, durante o governo Lula.
A experiência do OP na PPL ampliou as formas de decisão e formas de participação popular, no entanto, esse processo que viveu um período de efervescência na comunidade (1994-2004), e na cidade, vem sofrendo progressivo desmantelamento nas últimas gestões municipais. Segundo membros COMFORÇA[89] ligados à Regional Noroeste, também lideranças da PPL, o OP existe burocraticamente para a Prefeitura de Belo Horizonte (PBH), no entanto, as assembleias participativas e decisões compartilhadas sobre os orçamentos e destinação das sobras no território não ocorrem mais.
“O OP passou a ser decidido dentro do gabinete da Prefeitura com representantes mínimos da comunidade e o OP foi perdendo a força. (…) De alguns anos para cá, por mais que haja bastantes delegados, a PBH passou a aprovar apenas determinadas. No OP de 2008, por exemplo, cadastraram delegados com ruas certas, mas bairros errados para diminuir peso da população nas votações. Todas essas articulações de dentro da Prefeitura derrubaram 28 delegados da PPL.”[90]
Considerações finais
Resgatar as experiências do OP na PPL evidenciam a importância dessa ferramenta de democratização do planejamento urbano ao permitir participação popular nas decisões orçamentárias e nas prioridades da escolha dos empreendimentos públicos municipais. Apesar desse e outros instrumentos terem sido conquistados com forte influência das principais pautas pertencentes ao MNRU[91], observa-se que os centros urbanos brasileiros ainda não os implementam de forma ampliada garantido a redução expressiva da desigualdade social. Os dados do IBGE demonstram que em 2010 o número aglomerados subnormais[92] era de 6.329, passando para 13.151 em 2019[93]. desigualdade urbana ainda é uma realidade que, após o golpe de 2016[94], tornou-se ainda mais evidente nas cidades brasileiras.
As políticas neoliberais, envolvendo principalmente a privatização, a gentrificação territorial e a acumulação de riqueza das classes proprietárias, fazem parte da atual concepção de cidade, transformando-a em mercadoria e ignorando a vida nela presente. Mesmo com grandes movimentos urbanos organizados em luta contra estas políticas neoliberais, não é possível observar a continuidade da lógica participativa iniciada com fôlego nos anos 90. Atualmente, as políticas públicas democráticas e participativas, aos moldes do OP, estão cada vez mais enfraquecidas tendo em vista o discurso da necessária redução do Estado e de suas políticas sociais e urbanas para atender às políticas econômicas de austeridade iniciadas com evidência no Governo Temer (2016 – 2018) e radicalizadas no governo Bolsonaro (2018-). O aumento das justificativas de ausência de recursos retorna quando a pauta são as favelas e territórios com população de baixa renda e, em paralelo, crescem os investimentos aplicados em regiões de interesse do capital imobiliário através das parcerias público-privadas – aparentemente gratuitas ao Estado, mas que pouco o beneficiam -, que se tornam quase diretrizes nos planos urbanísticos (FERREIRA, 2004).
Mesmo com as tentativas de participação popular e planos estruturais como o PGE, ainda assim esse processo de urbanização na PPL se deu envolvido em diversas contradições e causou inúmeras modificações na estrutura espacial e nas dinâmicas das relações sociais. Algumas destas políticas urbanas podem ter revelado um impacto positivo nas comunidades vulneráveis como a PPL, como a redução no índice de violência, por exemplo. Mas seria preciso também observar, em pesquisas aprofundadas, como os indicadores positivos de melhoria de qualidade de vida para classes vulneráveis aconteceram por terem sido também afetados pelo aumento da distribuição de renda e diminuição da pobreza via diversos mecanismos de políticas sociais adotadas pelos governos federais sob gestão do Partido dos Trabalhadores com Lula (entre 2003 e 2010) e Dilma (entre 2011 e 2016), como Bolsa Família, dentre outros.
Enquanto as cidades brasileiras forem palco dos fortes interesses do capital imobiliário e financeiro, as desigualdades socioespaciais seguirão. Nesse cenário de quase nula aplicação dos instrumentos que tratam da função social da propriedade, e do enfraquecimento das ações de gestão democrática e participativas conduzidas pelo poder público, como seguir no desenvolvimento de políticas para cidades mais justas e inclusivas?
A luta pelo direito à cidade precisará ser constante e, até mesmo, se intensificar neste atual momento de crise mundial do capital. A construção participativa de planos urbanos utilizando Orçamento Participativo[95] com maior poder de deliberação popular nunca foi tão urgente quanto neste momento de retrocesso de políticas sociais que o país vem enfrentando.
Agradecimentos
Agradecemos aos investigadores do grupo Indisciplinar e aos militantes, parceiros e aliados que vivem e atuam nos territórios investigados. Agradecemos também aos financiadores e apoiadores diretos e indiretos das pesquisadoras envolvidas no artigo, que envolvem pesquisa e extensão: Escola de Arquitetura da UFMG; Programas de Pós-Graduação da UFMG (PACPS, NPGAU, PPGD); pró-reitorias de extensão e de pesquisa da UFMG (PROEX e PRPQ); agências de fomento à pesquisa (CAPES, CNPQ e FAPEMIG).
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[1] Graduanda em Arquitetura e Urbanismo/UFSC, em mobilidade acadêmica na EA/UFMG. Investigadora no Indisciplinar nas pesquisas: Territórios Populares, Cartografia da Percepção do Orçamento Participativo, e nos projetos de extensão: Geopolítica e Cidades e Plataforma Urbanismo Biopolítico. Integrante do Grupo de Estudos (GE) Lagoinha. Contato: oliveira.susant@gmail.com.
[2] Graduando em Arquitetura e Urbanismo pela EA/UFMG e investigador no Indisciplinar na pesquisa: Cartografia da Percepção do Orçamento Participativo. Contato: chagas.anderson@gmail.com.
[3] O grupo de pesquisa Indisciplinar atua na elaboração de cartografias do processo de neoliberalização e produção biopolítica atrelados à produção contemporânea do espaço urbano. Mais informações estão contidas na fanpage disponível em: <https://www.facebook.com/indisciplinar.ufmg/> ou na wiki disponível em: <http://wiki.indisciplinar.com/index.php?title=Indisciplinar>. Acesso em 15 de abril de 2020.
[4] O método cartográfico desenvolvido pelo Grupo de Pesquisa Indisciplinar, da Universidade Federal de Minas Gerais, se apoia no pensamento de alguns filósofos pós-estruturalistas franceses como Bruno Latour e seu conceito da Teoria-Ator-Rede (TAR) e das cinco fontes de incertezas e no conceito de rizoma de Deleuze e Guattari. A hibridação desses conceitos permite uma análise da produção do espaço urbano por meio das controvérsias que emergem dos diversos atores, humanos e não humanos, trazendo à tona suas contradições, diferenças, tensões e disputas de poderes entre os diversos campos de força. Para mais informações sobre o método ver o artigo “Método Cartográfico Indisciplinar: da Topologia à Topografia do Rizoma” em: <http://www.nomads.usp.br/virus/virus19/?sec=4&item=6&lang=pt>. Acesso em 18 de maio de 2020.
[5] A pesquisa Territórios Populares: reestruturação territorial, desigualdades e resistências nas metrópoles brasileiras é coordenada pelas Professoras Marcela Silviano Brandão Lopes e Natacha Rena e faz parte da rede nacional de pesquisadores, coordenada pela Profa. Dra. Raquel Rolnik (LabCidade/USP) Mais informações disponíveis no blog da pesquisa em: <http://territoriospopulares.indisciplinar.com/> e na fanpage, em : <https://www.facebook.com/pg/Territ%C3%B3rios-Populares-Centro-Expandido-BH-395212114389024/posts/?ref=page_internal>. Acesso em 28 de março de 2020.
[6] Cartografia da Percepção Popular do Orçamento Participativo em Belo Horizonte é um projeto de pesquisa que se propõe a investigar a participação popular nos processos de elaboração do Orçamento Participativo (OP) e a implantação das obras aprovadas nos territórios da: favela Pedreira Prado Lopes (PPL), Vila Senhor dos Passos, Vila Primeiro de Maio. Mais informações sobre a pesquisa disponíveis no site e na fanpage, respcetivamente, em: <https://opbh.cartografia.org/> e <https://www.facebook.com/Cartografia-do-Or%C3%A7amento-Participativo-em-Belo-Horizonte-100523074625554>. Acesso em 30 de abril de 2020.
[7] Para mais detalhes sobre a Plataforma de Urbanismo Biopolítico e a pesquisa sobre o processo de desenvolvimento da Operação Urbana Consorciada Nova BH e a sua reformulação em Operação Urbana Consorciada Antônio Carlos Leste Oeste, visitar a Plataforma de Urbanismo Biopolítico, disponível em: <http://pub.indisciplinar.com/ouc-nova-bhaclo/>. Acesso em 28 de março de 2020.
[8] O GE Lagoinha é formado pelas pesquisadoras Gabriela Bitencourt (Arquiteta e Urbanista formada pela UFAL e mestranda no programa de pós-graduação em PACPS pela EA/UFMG), Carolina Nasser (Advogada formada pela UFMG e doutoranda na Faculdade de Direito/UFMG) Susan Oliveira (Graduanda em Arquitetura e Urbanismo/UFSC, em mobilidade acadêmica na EA/UFMG) e por Natacha Rena (Professora Doutora da EA/UFMG, líder do grupo de pesquisa Indisciplinar).
[9] Algumas dessas entidades eram: a Federação Nacional dos Arquitetos, o Instituto de Arquitetos do Brasil (IAB), a Articulação Nacional do Solo Urbano (ANSUR), a Federação Nacional dos Engenheiros, a Federação de Órgãos para Assistência Social e Educacional (FASE), o Movimento em Defesa do Favelado (MDF), a Associação dos Mutuários e a Federação das Associações dos Moradores do Rio de Janeiro (FAMERJ). Diversas lideranças sociais, movimentos populares por moradia, entidades profissionais, setores acadêmicos, organizações não- governamentais (ONGs), sindicatos, parlamentares, servidores públicos e pela Igreja Católica, representada pelas Pastorais ligadas à Teologia da Libertação (JÚNIOR; UZZO, 2015).
[10] “Art. 182. A política de desenvolvimento urbano, executada pelo poder público municipal, conforme diretrizes gerais fixadas em lei, tem por objetivo ordenar o pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade e garantir o bem-estar de seus habitantes.
Art. 183. Aquele que possuir como sua área urbana de até duzentos e cinqüenta metros quadrados, por cinco anos, ininterruptamente e sem oposição, utilizando-a para sua moradia ou de sua família, adquirir-lhe-á o domínio, desde que não seja proprietário de outro imóvel urbano ou rural.” Disponível em:
< https://www.senado.leg.br/atividade/const/con1988/con1988_07.05.2020/ind.asp>. Acesso em 26 de julho de 2020.
[11] O Estatuto da Cidade tem o papel de complementar os artigos 182 e 183 da Constituição Federal, por meio de instrumentos urbanísticos técnicos-jurídicos que, de acordo com Ferreira (2004), dão maior controle do Estado na especulação imobiliária, assim como na implementação de políticas que viabilizem o desenvolvimento da função social da propriedade da cidade e propriedade e da gestão urbana participativa e democrática, por exemplo: as Zonas Especiais de Interesse Social (ZEIS), o IPTU Progressivo e Direito de Preempção.
[12] Para mais informações sobre como ocorre o processo do Orçamento Participativo em Belo Horizonte, ver notas de rodapé 53, 54 e 58 e as páginas 11 e 12.
[13] Termo utilizado pela primeira vez no censo de 1991, o “Aglomerado Subnormal é uma forma de ocupação irregular de terrenos de propriedade alheia – públicos ou privados – para fins de habitação em áreas urbanas e, em geral, caracterizados por um padrão urbanístico irregular, carência de serviços públicos essenciais e localização em áreas restritas à ocupação. No Brasil, esses assentamentos irregulares são conhecidos por diversos nomes como favelas, invasões, grotas, baixadas, comunidades, vilas, ressacas, loteamentos irregulares, mocambos e palafitas, entre outros.” Disponível em: https://censo2010.ibge.gov.br/noticias-censo?id=1&idnoticia=2051&view=noticia. Acesso em 30 de abril de 2020.
[14] Saneamento básico, iluminação, coleta de lixo, transporte público, escolas, hospitais, creches, emprego, coleta de lixo, etc.
[15] Para Maricato (1999), a Revolução de 1930 diferentemente de ter revolucionado o cenário nacional e democrático, conduziu o país à transformação capitalista.
[16] Belo Horizonte é um exemplo disso, ela foi edificada a partir das diretrizes modernistas para acolher a oligarquia mineira da época. O melhoramento e embelezamento fazem parte de sua história desde antes de sua construção com a expulsão de moradores que viviam no antigo Curral Del Rey – fazenda que havia no local. Depois, com a cidade já edificada, seu planejamento não comportava a classe operária que construiu a cidade, apenas a elite da época e funcionários públicos. Dessa forma, as primeiras favelas foram crescendo aos redor da nova capital, compreendida pelo limite da Avenida do Contorno, abrigando a classe trabalhadora e os imigrantes que chegavam. Entre essas comunidades estão a Pedreira Prado Lopes (PPL) e a Vila Senhor dos Passos, assim como o bairro da Lagoinha.
[17] “A ilegalidade é portanto funcional – para as relações políticas arcaicas, para um mercado imobiliário restrito e especulativo, para a aplicação arbitrária da lei, de acordo com a relação de favor. (…) é muito disfuncional: para (…) a qualidade de vida urbana, para a ampliação da cidadania” (MARICATO, 2000a, p. 123).
[18] Construídas com o auxílio dos programas de política pública habitacional do governo federal.
[19] “A “distribuição” das moradias populares, foi uma das maiores fontes de troca de favores que contribuiu para a reeleições sistemáticas de políticos clientelistas, além de contribuir também para a alta inadimplência no pagamento das prestações, já que a relação de favor não permitia a cobrança mais rigorosa” (MARICATO, 1999, p. 22).
[20] Como parte desse movimento, em 1959 surgiu em Belo Horizonte (BH) a Federação dos Trabalhadores Favelados de Belo Horizonte (FTFBH), dissolvida no período da ditadura militar. Segundo Samuel Oliveira (2012), a FTFBH reuniu associações comunitárias de diferentes comunidades – em 1964 havia 55 entidades – sem discriminar posicionamentos políticos ou religiosos, e tinha o apoio de setores religiosos, sindicatos, partidos políticos e autoridades. BH foi planejada para a elite republicana vinda de Ouro Preto, antiga capital do estado, e em seu plano, os operários – muitos dos quais construíram a própria cidade – foram completamente desconsiderados. Assim, os trabalhadores que chegaram à cidade em busca de melhores condições de vida foram obrigados a se fixarem em regiões periféricas da cidade formal, desabastecidas de serviços urbanos, habitações e infraestrutura necessária.
[21] Segundo Bonduki (2018), as pautas discutidas no SHRU foram: “a situação habitacional do país: exposição e análise das condições; a habitação e o aglomerado humano; a reforma urbana: medidas para o estabelecimento de uma política de planejamento urbano e de habitação; a execução dos programas de planejamento urbano e de habitação” (BONDUKI, 2018, p.22 e 23).
[22] Além da promoção pelo IAB e apoio do Estado por meio do Ipase, o SHRU contou com a presença de profissionais de diversas áreas: “(arquitetos, advogados, assistentes sociais, economistas, engenheiros, professores, sociólogos, líderes sindicais e deputados), vindos de diversas áreas do Brasil” (BONDUKI, 2018, p.22).
[23] Sobre o planejamento urbano funcionalista: “Ermínia Maricato já elencou, em outras ocasiões, os principais problemas dessa metodologia tradicional de planejamento urbano: o descasamento entre o conteúdo regulatório e jurídico dos planos urbanísticos mais tradicionais e a realidade da gestão operacional das dinâmicas urbanas; a inversão de prioridades na alocação dos investimentos públicos, geralmente definidos segundo os interesses dos setores privados, o descontrole sobre os processos de fiscalização do aparato regulatório criado pelo próprio plano, dando margem à corrupção generalizada; a absoluta incapacidade dos planos em atingir a cidade informal; e um jargão tecnocrático e arrogante que intensifica o distanciamento do planejador da população, em especial da de baixa renda” (FERREIRA, 2003, p.4).
[24] A mobilização popular foi inicialmente levantada pelo Movimento de Defesa do Favelado (MDF), tendo apoio de sindicatos, profissionais de diferentes áreas e entidades como Igreja Católica, a qual um importante papel com o lançamento de um documento que defendia a função social da propriedade urbana chamado de “Ação Pastoral e o Solo Urbano”. Em 1979 houve uma primeira conquista desse movimento, a aprovação da Lei 6766, que regulamentava o parcelamento do solo e penalizava o loteador irregular. (FERREIRA, 2003).
[25] Em Belo Horizonte, surge a União e Trabalhadores de Periferia (UTP) em 1974, sucessora da Federação dos Trabalhadores Favelados de Belo Horizonte (FTFBH), extinta pela ditadura militar. A UTP foi uma importante organização social constituída por associações de vilas e favelas e lideranças comunitárias, como seu Liberalino Alves, líder comunitário da Pedreira Prado Lopes. Durante a década de 1980 a UTP teve sua sede dentro da PPL.
[26] Em uma escala mundial, a preocupação com o crescimento desproporcional e sem planejamento das cidades, especialmente dos países do Sul- Global, reuniu o Clube de Roma e a Organização das Nações Unidas (ONU) na Conferência de Vancouver em 1976, onde se originou Programa Habitat da ONU. Conforme Antonucci, Kato, Zioni e Alvim (2009), o Programa Habitat buscava atuar como um agente entre os interesses dos países desenvolvidos e o dos em desenvolvimento, trazendo discussões sobre desenvolvimento sustentável ligado a questões sociais e ambientais, pautando o direito à moradia digna a todos os seres humanos.
[27] Para mais informações sobre quais entidades estavam envolvidas no MNRU ver a nota de rodapé 09.
[28] Sobre os artigos 182 e 183 da Constituição Federal ver a nota de rodapé 10.
[29] Segundo Maricato (2000a), em 1979 movimentos sociais, arquitetos e urbanistas, acadêmicos e Igreja Católica, por meio da iniciativa da Comissão Pastoral da Terra CPT (CNBB) criaram a Articulação Nacional do Solo Urbano (ANSUR), organização que daria origem à Fórum Nacional de Reforma Urbana (FNRU). Para mais informações sobre o FNRU ver a nota de rodapé 32.
[30] Conforme explicitado na nota de rodapé 11.
[31] “A Agenda Habitat II constitui um texto pleno da defesa do direito à cidade para todos, contra a exclusão social urbana, mesmo levando em conta a forma vaga de seu texto. Ela foi assinada por todos os governos que tinham representação em Istambul (os que respeitam e os que não respeitam os direitos humanos) e foi aprovada também pelas organizações não-governamentais” (MARICATO, 2000a, p.131). Ainda, o Habitat II tratou da participação civil na condução das políticas públicas, dentro das diretrizes vinculadas ao desenvolvimento sustentável das cidades.
[32] Durante o processo de disputas e negociações na tramitação da lei que regulamenta o capítulo da reforma urbana, o MNRU se tornou FNRU, o qual deu prosseguimento às lutas de entidades sociais em busca de cidades mais justas e democráticas. O FNRU ainda atua como representante da sociedade civil na esfera institucional no que tange a temas de desenvolvimento urbano democrático e sustentável das cidades brasileiras. Segundo Júnior e Uzzo (2015), na década de 1990 entidades ligadas ao FNRU participaram da Conferência das Nações Unidas sobre o Meio Ambiente e o Desenvolvimento, a ECO-92, e também da Conferência Mundial Sobre os Assentamentos Humanos – Habitat II realizada em Istambul em 1996, as quais trataram sobre gestão participativa das políticas urbanas, direito à moradia e cidade e sustentabilidade.
[33] Segundo Dagnino (2004), o processo da construção da democracia no país foi acompanhado por dois projetos políticos: (i) democratização e participação da sociedade civil na construção e decisão de políticas públicas; (ii) encolhimento do Estado com a redução da intervenção estatal na economia e responsabilidade social, transferindo essa última para a sociedade civil.
[34] A partir da Constituição Cidadã, a década de 1990 foi marcada por diversas experiências de gestão participativa nos municípios brasileiros, como: Plano Diretor para cidades acima de 20.000 habitantes, Conselho Gestor de Políticas Públicas e Orçamento Participativo, que será abordado adiante.
[35] Segundo Jorge Bittar (1992), o “modo petista de governar significa: a participação popular como forma de permitir o controle do Estado pela sociedade e de contribuir para a mudança na correlação de forças entre classes dominantes e populares; a inversão de prioridades de governo, que significa assumir a dívida social e garantir o direcionamento dos principais investimentos públicos para as áreas carentes; a desprivatização do Estado, que se materializa, por exemplo, no combate à corrupção e à prática clientelista; a efetivação de uma política de alianças que garanta sustentabilidade política para a realização dos programas de governo; por último, a politização do conflito com o capital privado. O modo petista de governar, assim caracterizado, pretende se constituir em alternativa ao discurso e à prática da privatização e do Estado mínimo do projeto neoliberal, sem se restringir, contudo, ao discurso estatizante vinculado ao socialismo.” (BITTAR, 1992, p. 22).
[36] O Consenso de Washington é um conjunto de medidas criadas em 1989 por instituições financeiras como o Fundo Monetário Internacional (FMI) e Banco Mundial, as quais defendem a soberania absoluta do mercado e redução do Estado para a adesão à globalização e ao capitalismo global. Essas recomendações foram amplamente utilizadas para inserir o modelo neoliberal nos países emergentes, principalmente na América Latina durante os anos 90.
[37] Diferentemente disso, durante o primeiro mandato do ex-presidente Luiz Inácio Lula da Silva/ Partido dos Trabalhadores (PT), é criado o Ministério das Cidades e o Conselho das Cidades – ligação direta com a histórica luta pela reforma urbana -, legitimando a atuação da sociedade civil na gestão pública em escala nacional (JÚNIOR; UZZO, 2015).
[38] Conforme explicitado na nota de rodapé 16.
[39] Criada em 1971 para substituir o Departamento Municipal de Habitação e Bairros Populares (DBP), a Coordenação de Habitação de Interesse Social de Belo Horizonte (Chisbel) era o órgão da Prefeitura responsável pela remoção forçada de favelas e ocupações urbanas informais, com o objetivo central de alargamento e abertura de novas vias.
[40] Sobre a criação da Federação dos Trabalhadores Favelados de Belo Horizonte (FTFBH) ver a nota de rodapé 20.
[41] Conforme Rodrigo Camilo (2011), a Teologia da Libertação é um movimento de uma ala progressista da Igreja Católica no qual se tem como ideal: “uma forte crítica moral e social do capitalismo dependente, o desenvolvimento de comunidades de base cristãs entre os pobres como uma nova forma de Igreja e, especialmente, uma opção preferencial pelos pobres e a solidariedade com sua luta de autolibertação.” (CAMILO, 2011, p. 3). Organizado a partir de Comunidades Eclesiais de Base (CEBs), as Pastorais envolvidas buscam o desenvolvimento de uma consciência crítica por meio do trabalho de base. Esse movimento surgiu durante a década de 1960, momento em que muitos países viviam cortes de direitos com ditaduras militares.
[42] De acordo com Alfio Conti (2004), a Pastoral da Favela (PF) tinha como objetivo organizar e conscientizar a população das comunidades para que eles mesmos compreendessem suas necessidades e pudessem reivindicá-las e criar canais com o poder público. Essas discussões se davam nas Comunidades Eclesiais de Base (CEBs), onde se discutia a função social da propriedade e o direito à cidade.
[43] Mais informações sobre a criação da União dos Trabalhadores da Periferia (UTP) na nota de rodapé 25.
[44] O Programa de Desenvolvimento de Comunidades (PRODECOM) existiu entre 1979 e 1983, ele proporcionou o contato direto das demandas sociais com o poder público e se inseriu somente nas comunidades que possuíam algum tipo de organização social. O PRODECOM atuou nas favelas em obras de infraestrutura urbana, como: “(…) habitação popular, legalização de terras urbanas, melhorias urbanas em favelas e bairros da periferia, nutrição e abastecimento, serviços comunitários.” (CONTI, 2004, p.192).
[45] Sobre isso Maricato (2003) coloca: “Depois de relutar em reconhecer essa realidade, o Estado, no Brasil, abandonou o discurso da remoção pelo discurso da urbanização de favelas. Essa mudança se consolidou nos anos 80, quando muitos governos municipais perceberam que era mais viável economicamente, e até mais urgente, se levarmos em conta as normas de saúde pública, realizar a urbanização das favelas do que remover seus moradores para novas moradias. A urbanização implica, no mínimo, iluminação, água tratada, esgoto, drenagem, coleta de lixo, circulação viária e de pedestres e eliminação dos riscos de vida” (Maricato, 2003, p.5).
[46] Conforme Bedê (2005), o PRODECOM, a participação da sociedade civil se deu por responsabilizar os próprios moradores das favelas na condução e execução das obras de infraestrutura urbana, desenvolvidas em mutirões organizados por associações e lideranças comunitárias que gerenciavam o orçamento recebido pelo poder público.
[47] Segundo Conti (2004), o Programa Municipal de Regularização de Favelas (PROFAVELA) tinha como objetivo a legalização dos terrenos em assentamentos informais e introduzir questões ligadas ao direito à cidade. Segundo o autor, as ações do PROFAVELA estavam ligadas a dois objetivos principais: “1. reconhecer como legítima a ocupação de assentamentos subnormais, criando condições técnicas e jurídicas para que essa legitimidade fosse oficializada; 2. reconhecer como legítimo o direito da população favelada de usufruir os benefícios da cidade, criando condições técnicas para as melhorias urbanas” (CONTI, 2004, p. 194).
[48] Criada em 1983 a partir da antiga Empresa Pública de Ferro de Belo Horizonte (Ferrobel), a Companhia Urbanizadora e de Habitação de Belo Horizonte (URBEL) é a empresa pública municipal responsável por implementar políticas de urbanização e habitação para a população de baixa renda através da Política Municipal de Habitação Popular. Informações retiradas do site da Prefeitura Municipal de Belo Horizonte, disponível em: <https://prefeitura.pbh.gov.br/urbel>. Acesso em 07 de maio de 2020.
[49] As ONGs financiavam 50% dos projetos e exigiam a mesma quantia de contribuição pelos parceiros locais (CONTI, 2004). As duas organizações responsáveis pelas ações em parceria com o PROFAVELA foram: a Associazione dei Volontari del Soccorso Internazionale (AVSI), italiana, e a Gesellschaft für Technische Zusammenarbeit (GTZ), alemã. Elas atuavam em obras de melhoria da infraestrutura das favelas, regularização fundiária e no fortalecimento da comunidade (CONTI, 2004).
[50] Frente BH Popular, constituída por partidos de esquerda e coordenada pelo Prefeito Patrus Ananias, do Partido dos Trabalhadores (PT).
[51] Sobre as conquistas habitacionais em BH, Navarro e Godinho (2012) resumem quatro atos: 1) em 1993/94, a estruturação do Sistema Municipal de Habitação (SMH) partindo da já existente Companhia Urbanizadora de Belo Horizonte – Urbel, acrescendo-se o Fundo Municipal de Habitação Popular (FMHP) e o Conselho Municipal de Habitação (CMH) com caráter deliberativo e composição paritária; 2) o funcionamento regular deste Conselho até 1996, com deliberações importantes, entre as quais destaca-se a Resolução II “Política Municipal de Habitação de Belo Horizonte”; 3) a instituição e o funcionamento do Orçamento Participativo da Habitação (OPH), em 1995; 4) a realização e os resultados da 1ª Conferência Municipal de Habitação de Belo Horizonte. (NAVARRO; GODINHO, 2012, p. 64)
[52] Ver sobre o “modo petista de governar” (BITTAR, 1992) na nota de rodapé 35.
[53] Segundo a Prefeitura de Belo Horizonte (2000), o processo de implementação do Orçamento Participativo é dado por diversas etapas por meio de assembléias regionais, nelas é informado o montante de recurso disponível, levantado as demandas de obras da população e escolhido os delegados de cada região vinculados à Comissão Regional de Acompanhamento e Fiscalização do Orçamento (COMFORÇA) Regional. Após a vistoria dos delegados nas obras pré-selecionadas na Caravana de Prioridades realiza-se o Fórum Regional e Municipal de Prioridades Orçamentárias, em que se aprova o Plano Regional de Empreendimentos contendo as obras a serem executadas, a população entrega esse plano ao prefeito e elege os membros da COMFORÇA Municipal. Os empreendimentos aprovados têm escopo definido e valores pré-estimados, garantindo-se, com isso, a transparência e a precisão do compromisso firmado (PBH, 2000, p. 5).
[54] Avritzer (2008) compreende por desenhos participativos de baixo para cima “uma forma aberta de livre entrada e participação de atores sociais capaz de gerar mecanismos de representação da participação” (AVRITZER, 2008, p. 44).
[55] Figura modificada a partir da imagem presente em PBH, 2008, p. 16. Disponível em: <http://www.pbh.gov.br/comunicacao/pdfs/publicacoesop/revista__15anos_portugues.pd>. Acesso em 12 de maio de 2020.
[56] Sobre a URBEL, ver nota de rodapé 48.
[57] Conforme Mello e Da Costa (2016), o PGE é como um plano diretor de cada favela, em que contém a realidade do local e as propostas projetuais elaboradas em etapas, dessa forma ele direciona as ações do poder público, da comunidade e das concessionárias de serviços públicos. Francys Branderberger, técnica da URBEL e primeira coordenadora do PGE, define: […] A meta final é propor uma solução integrada para cada comunidade, que contemple as três áreas básicas de atuação: Urbanística: pela elevação do padrão de habitabilidade; Jurídico: pela regularização da situação de propriedade da terra; Social: pela redução da pobreza e pelo desenvolvimento sustentável” (BRANDERBERGER, 2000, [s.p.]).”
[58] Como instrumento de gestão democrática e participativa das cidades, o Orçamento Participativo promoveu o alargamento da esfera pública e potencializou as organizações sociais e a capacitação de lideranças ao envolver a população no processo de decisões coletivas institucionais. De Azevedo e Guia (2001) ressaltam o potencial educativo envolvendo a cidadania nesse processo, além de evitar práticas clientelistas ao abrir espaço para o controle popular na condução e orçamento das políticas públicas.
[59] “O Índice de Qualidade de Vida Urbana de Belo Horizonte (IQVU-BH) é um índice composto por diversas variáveis – como, por exemplo, infraestrutura urbana, segurança e educação – que buscam quantificar a disponibilidade de bens e serviços públicos e privados na cidade. O IQVU é calculado para as 80 Unidades de Planejamento (UPs) existentes em Belo Horizonte. Seu cálculo permite a delimitação de áreas prioritárias para os investimentos públicos e a melhor compreensão da distribuição dos bens e serviços públicos e privados entre as regiões da cidade.” Informação retirada do site da Prefeitura Municipal de Belo Horizonte (PBH), disponível em: <https://prefeitura.pbh.gov.br/estatisticas-e-indicadores/indice-de-qualidade-de-vida-urbana>. Acesso em 10 de maio de 2020.
[60] “As UPs foram criadas pela PBH no âmbito da elaboração do Plano Diretor da Cidade na década de 1990 e permitiram a desagregação das nove regiões administrativas municipais, criadas na década de 1980, em unidades menores, visando dar suporte às estratégias de descentralização das atividades e dos serviços. Segundo Amaral (1999) os seguintes critérios foram estabelecidos na delimitação das UP: inserção total em determinada Regional; facilidade de identificação pela população local (priorizando agregação de bairros); homogeneidade das características de ocupação, padrão das construções e perfil socioeconômico da população; inexistência de elementos seccionadores (barreiras artificiais ou naturais); existência de elementos polarizadores; compatibilidade com os setores censitários do IBGE e número reduzido de unidades para evitar a fragmentação excessiva da leitura em relação ao setor censitário” (PBH, 2016, p. 10).
[61] Sobre a formação de BH, cidade modernista, ver a nota de rodapé 16 e a página 08.
[62] Mais sobre grandes obras de urbanização de BH e seu impacto na PPL nos artigos “Territórios, Movimentos Populares e Universidade: entrelaçando Ensino, Pesquisa e Extensão na Pedreira Prado Lopes” e “Do deslocamento à gentrificação: controvérsias na região da Lagoinha em face à razão neoliberal”, disponíveis, respectivamentes, em: <https://wiki.indisciplinar.com/download/008.pdf> e <https://www.even3.com.br/anais/forumhabitar2019/196353-do-deslocamento-a-gentrificacao–controversias-na-regiao-da-lagoinha-em-face-a-razao-neoliberal/>. Acesso em 12 de maio de 2020.
[63] Durante a era Vargas (1930-1945), o Estado passou a assumir as responsabilidades da industrialização e construiu os primeiros conjuntos habitacionais em vista da demanda por moradias, tal como os Institutos de Aposentadorias e Pensões, entre 1937 e 1964, mas que, além de terem sido construído um número limitado, também estabeleciam um nicho de moradores permitidos (funcionários da indústria, servidores públicos, militares, bancários), não atendia a população pobre, a que mais necessitava
[64] No documentário produzido pela pesquisa Territórios Populares/ Indisciplinar, Valéria Borges, moradora, liderança comunitária da PPL e militante do Movimento de Trabalhadoras e Trabalhadores por Direitos (MTD), conta sobre como a obra do IAPI corrobora no planejamento urbano higienista tendo ao longo de sua construção removido grande parte dos barracos das famílias da favela. Link para o documentário em: <https://youtu.be/2ZXSRVAneMI>. Acesso em 12 de maio de 2020.
[65] Valéria Borges conta que era dessa pedreira de onde se retiravam as pedras para a construção de Belo Horizonte. ink para o documentário em: <https://youtu.be/2ZXSRVAneMI>. Acesso em 13 de maio de 2020.
[66] Para compreender melhor sobre o Método Cartográfico Indisciplinar ver a nota de rodapé 04
[67] A imagem é um fragmento da linha do tempo da PPL elaborada pelos autores. A linha do tempo completa está disponível no blog da Plataforma Urbanismo Biopolítico, no faz parte do projeto de extensão Plataforma Urbanismo Biopolítico. Link para o blog em: <http://pub.indisciplinar.com/ppl/>. E mais informações sobre o projeto na wiki: <http://wiki.indisciplinar.com/index.php?title=Projeto_Plataforma_Urbanismo_Biopol%C3%ADtico>. Acesso em 12 de maio de 2020.
[68] “Outro motivo que impulsionou a urbanização de assentamentos ilegais está na vontade dos moradores, que muitas vezes preferem permanecer onde estão por conveniência de localização – oferta de trabalho, rede de amigos e familiares, oferta de equipamentos e serviços urbanos, etc. (BUENO:2000; LABHAB:2000)” (MARICATO, 2003, p.5 grifo nosso).
[69] Mais sobre o histórico da PPL e seu caráter organizativo nos artigos “Territórios, Movimentos Populares e Universidade: entrelaçando Ensino, Pesquisa e Extensão na Pedreira Prado Lopes” e “Do deslocamento à gentrificação: controvérsias na região da Lagoinha em face à razão neoliberal”, disponíveis, respectivamentes, em: <https://wiki.indisciplinar.com/download/008.pdf> e <https://www.even3.com.br/anais/forumhabitar2019/196353-do-deslocamento-a-gentrificacao–controversias-na-regiao-da-lagoinha-em-face-a-razao-neoliberal/>. Acesso em 12 de maio de 2020.
[70] Mais sobre o Seminário de Habitação e Reforma Urbana (SHRU) as notas de rodapé 21 e 22.
[71] Para mais informações sobre Movimento Nacional de Reforma Urbana (MNRU) ver a página 06 e nota de rodapé 09.
[72] Mais sobre o Fórum Nacional de Reforma Urbana (FNRU) ver as notas de rodapé 29 e 32.
[73] Para Mara Sales (2003) a União Prado Lopes “articulou a conquista de recursos para a execução das obras, a partir do Orçamento Participativo. Até a terceira rodada do OP na Pedreira, quem organizava as reivindicações e liderava o processo era Liberalino Alves, depois essa frente passou a ser conduzida pela União Prado Lopes” (SALES, 2003, p.135).
[74] Sobre a origem da União e Trabalhadores de Periferia (UTP), ver a nota de rodapé 25.
[75] Sobre a criação da Federação dos Trabalhadores Favelados de Belo Horizonte (FTFBH) ver a nota de rodapé 20.
[76] A inserção das Comunidades Eclesiais de Base (CEBs) nas favelas durante os anos 1980 também chegou na PPL e trouxe representantes da Igreja Católica para atuarem em trabalhos de base e promoção de autonomia da população, como o Padre Chico. Ele foi uma figura muito ativa na condução do OP na PPL, assim como na organização social durante a década de 1990.
[77] Liberalino Alves de Oliveira foi um dos coordenadores da UTP e atuou na comunidade até a extinção dessa associação nos anos noventa. Ele era “muito popular e respeitado na favela pela sua atuação como liderança comunitária e pelo seu vínculo com o setor político” (SALES, 2003, p.118). Outras importantes lideranças que tiveram participação ativa do OP e em lutas atuais são: Robson da Costa Meira, morador da PPL e fundador da extinto jornal e associação da comunidade o Fala Pedreira; Josélia Nascimento Moreira, moradora e atual coordenadora da União Prado Lopes; Valéria Borges, moradora e e militante do Movimento de Trabalhadoras e Trabalhadores por Direitos (MTD).
[78] “(…) A resistência histórica nas formas de vida dos moradores da PPL, mesmo com altos índices de vulnerabilidade e injustiça social presentes na comunidade, traz em suas narrativas locais a expressão da biopotência como forma de poder criativo, que não se origina, nem depende do sistema dominante, mas o precede, reafirmando a força indomável da própria vida (PELBART, 2003)” (OLIVEIRA; BITENCOURT; NASSER; RENA, 2019, p.5).
[79] Para mais informações sobre o Habitat II ver a nota de rodapé 31.
[80] A PPL foi a primeira favela de BH a receber o Plano Global Específico (PGE), no qual apresentou, por meio de instrumentos urbanísticos, a divisão do processo de urbanização da comunidade em 11 etapas a serem conduzidas por técnicos da URBEL com a participação dos moradores. Para mais informações sobre o PGE ver a nota de rodapé 57.
[81] OPs conquistados na PPL: Conjunto Araribá OP de 1994; o Centro de Saúde OP de 1995; a Escola Profissionalizante OP de 1996; o Plano Global Específico (PGE) OP de 1997; e orçamento para a aplicação do PGE nos OPs de 1998, 1999/2000 e 2001/2002 e 2003/2004. Essas informações foram disponibilizadas pela PBH e fazem parte do estudo que vem sendo desenvolvido na pesquisa “Cartografia Popular do Orçamento Participativo em Belo Horizonte”, cujo site e fanpage são: <https://opbh.cartografia.org/> e <https://www.facebook.com/Cartografia-do-Or%C3%A7amento-Participativo-em-Belo-Horizonte-100523074625554/>. Ver a nota de rodapé 06.
[82] Sobre os planos formalistas e tecnocráticos ver a nota de rodapé 23 e as páginas 3, 4, e 5.
[83] Sobre o processo de reassentamento: “É rara a obra de urbanização que não exija a remoção de uma parte da população da favela. A implantação das redes de água, esgoto e drenagem, além da circulação viária, assim o exige. A remoção de famílias situadas em áreas de risco também exige novas moradias para onde levar essa população. É importante, e as famílias removidas demandam, que a remoção se dê para lugares próximos, de forma a não interromper as rotinas relacionadas a escola, trabalho, amizades etc” (MARICATO, 2003, p.6). Mais informações sobre esse tema nas notas de rodapé 84 e 85.
[84] No documentário desenvolvido durante a pesquisa Territórios Populares (TP)/ Indisciplinar, Valéria Borges, moradora da PPL, liderança local e militante do MTD, conta que a atuação da URBEL na urbanização da favela gerou muitos escombros e lixos espalhados pela comunidade por longo período. por longo período. O documentário completo está disponível em: <https://www.youtube.com/watch?v=2ZXSRVAneMI>. E mais informações sobre a pesquisa disponível na fanpage: <https://www.facebook.com/pg/Territ%C3%B3rios-Populares-Centro-Expandido-BH-395212114389024/posts/?ref=page_internal> e no blog: <http://territoriospopulares.indisciplinar.com/>. Acesso em 12 de maio de 2020.
[85] Moradores alegam que algumas habitações construídas para o reassentamento de famílias PPL foram ocupadas por famílias de outras comunidades e os moradores da PPL levados para outras regiões, desconsiderando a estrutura socioespacial. Em entrevista (i) para o Indisciplinar, Lisandra Mara, técnica da URBEL, comenta sobre como a URBEL procura desenvolver os reassentamentos. E Valéria Borges, moradora da PPL, liderança local e militante do MTD, fala sobre sua perspectiva em relação aos reassentamentos ocorridos na PPL em documentário (ii) também desenvolvido pelo grupo. Disponíveis em: (i) 8ª edição da revista Indisciplinar em: <https://wiki.indisciplinar.com/download/008.pdf> e (ii) em: <https://www.youtube.com/watch?v=2ZXSRVAneMI>. Acesso em 12 de maio de 2020. Também ver nota de rodapé 84.
[86] Ver a nota de rodapé 80.
[87] “O PGE da PPL foi dividido em 11 etapas, demoraria 110 anos e muito mais se dependesse só do OP, mas entrou o PAC e acelerou todo o processo. Entregou 127 obras no território da regional.” Relato de um morador e liderança comunitária da PPL – e ativa no OP – durante o workshop sobre o OP na PPL, realizado em novembro de 2019, a partir da pesquisa Cartografia Popular do Orçamento Participativo em Belo Horizonte/Indisciplinar. Por meio da realização desta atividade, pretendia-se cartografar a percepção que os moradores do bairro tiveram das obras do OP, tanto ao longo do processo de realização, quanto após conclusão das obras, avaliando seu impacto no território. Sobre a pesquisa em questão ver a nota de rodapé 06.
[88] A Prefeitura de Belo Horizonte (PBH) define o Programa Vila Viva como: “uma intervenção estruturante com ações baseadas em três eixos: urbanístico, social e jurídico. São obras de saneamento, remoção de famílias, construção de unidades habitacionais, erradicação de áreas de risco, reestruturação do sistema viário, urbanização de becos, além de implantação de parques e equipamentos para a prática de esportes e lazer. O eixo social engloba ações de desenvolvimento comunitário, educação sanitária e ambiental e criação de alternativas de geração de trabalho e renda. Já o eixo jurídico só pode ser implementado após o término da urbanização do local, para que a área possa ser legalizada e emitidas as escrituras dos lotes aos ocupantes. A origem do programa está diretamente relacionada com o Plano Global Específico (PGE), que é o instrumento de planejamento que norteia as ações a serem realizadas.” Informações retiradas do blog da PBH, disponíveis em: <https://prefeitura.pbh.gov.br/urbel/vila-viva>. Acesso em maio de 2019.
[89] Sobre a COMFORÇA e como ocorre a participação popular no OP em BH ver a nota de rodapé 53.
[90] Relato de um morador e liderança comunitária da PPL – e ativa no OP – durante o workshop sobre o OP na PPL, realizado em novembro de 2019, a partir da pesquisa Cartografia Popular do Orçamento Participativo em Belo Horizonte/Indisciplinar. Por meio da realização desta atividade, pretendia-se cartografar a percepção que os moradores do bairro tiveram das obras do OP, tanto ao longo do processo de realização, quanto após conclusão das obras, avaliando seu impacto no território. Sobre a pesquisa em questão ver a nota de rodapé 06.
[91] Sobre o MNRU ver página 05.
[92] O Censo Demográfico de 2010 identifica 3.224.529 domicílios em 6.329 aglomerados subnormais (favelas, invasões, grotas, baixadas, comunidades, vilas, ressacas, mocambos, palafitas, etc.) localizados em 323 dos 5.565 municípios brasileiros. Disponível em: https://agenciadenoticias.ibge.gov.br/agencia-sala-de-imprensa/2013-agencia-de-noticias/releases/14157-asi-censo-2010-114-milhoes-de-brasileiros-60-vivem-em-aglomerados-subnormais. Acesso em 30 de abril de 2020.
[93] Divulgado em maio de 2020, o Mapeamento Preliminar dos Aglomerados Subnormais, realizado para como preparação do Censo Demográfico de 2020, identificou em 2019 13.151 mil aglomerados subnormais em 734 municípios do país. Disponível em: <https://agenciadenoticias.ibge.gov.br/media/com_mediaibge/arquivos/1d84b79d30c50c71e372ede086cb516c.pdf>. Acesso em 26 de julho de 2020.
[94] O golpe de 2016 aqui compreendido como um processo articulado internacionalmente com a finalidade de acumulação de riquezas dentro de uma visão de mundo neoliberal. A soberania dos países periféricos é desrespeitada com o objetivo da captura do Estado pelo mercado, da privatização dos bens públicos, de precarização das leis trabalhistas e políticas econômicas de austeridade. Conforme RENA, RAMIREZ, BARBOSA E PORTO (2018) “(…) acredita-se em três razões centrais que levaram ao Golpe no Brasil, cuja principal finalidade era a estrangeirização de bens naturais e empresas nacionais (estatais ou privadas): (i) há um grande interesse mundial nos recursos nacionais, intensificado com a descoberta do pré-sal; (ii) o Brasil, pós 2003, passou a disputar hegemonia mundial; (iii) por meio principalmente do governo Dilma, com destaque para a criação dos BRICS, observou-se uma aproximação deste país com o bloco euroasiático. (RENA, RAMIREZ, BARBOSA E PORTO, 2018, p.210).
[95] Sobre o OP ver notas de rodapé: 53, 54 e 58.
